促进中小企业发展是政府采购法规定的政府采购政策的功能之一。为了落实这一政策职能，财政部和工信部于2011年发布了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》号文件(以下简称“181号文件”)，明确了具体措施。181号文实施以来，政府采购在支持中小企业发展方面成效显著。财政部公布的数据显示，2019年，全国政府采购授予中小企业的合同金额为24519.1亿元，占全国政府采购规模的74.1%。政府采购在支持中小企业发展方面取得良好成效的同时，181号文的实施也逐渐暴露出一些问题，如预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确等。因此，去年12月，财政部、工信部完善相关政策措施，修订《政府采购促进中小企业发展管理办法》(以下简称“46号文”)，今年开始实施，181号文同时废止。笔者将结合工作实际分析如何准确落实46号文内容，供业内人士参考。

与181号文相比，46号文最大的变化是政府采购对中小企业的支持标准由“双小”变为“单小”。根据181号文，政府采购支持中小企业的标准是：参与政府采购的企业必须满足两个条件：一是中小企业；二是提供本企业制造的商品，承接工程或服务，或提供其他中小企业制造的商品。这就是所谓的“双小”。46号文第二条对中小企业进行了界定，第四条明确了供应商享受中小企业扶持政策的情形。即在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：一是在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产并使用其商号或者注册商标，但供应商提供的货物既由中小企业制造又由大型企业制造的除外。二是在项目采购项目中，项目由中小企业承担，即项目建设单位为中小企业。第三，在服务采购项目中，服务由中小企业承担，即服务提供方为按照《中华人民共和国劳动合同法》签订劳动合同的中小企业员工。根据46号文的规定，只要符合“单小”标准，大中型企业提供的商品如果全部是小微企业生产的，就可以享受价格评估的优惠政策。但值得注意的是，有一个例外，供应商与大企业负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股或管理关系，不属于46号文件中提到的中小企业。

在界定企业类型的工作中，46号文更注重供应商中小企业划分的准确性，也避免了供应商对行业的认定偏差导致的企业类型界定不准确。46号文件第十二条第六款规定，采购文件应当明确采购对象对应的中小企业分类标准所属行业。这一规定改变了181号文中供应商自行选择行业进行陈述的规则。因此，采购人和采购代理机构在执行46号文时应认真分析项目采购需求，在采购文件中明确采购对象对应的中小企业分类标准所属的行业。对于多个采购目标，供应商必须仔细检查采购目标对应的中小企业分类标准所确定的行业

46号文政府采购支持中小企业的措施主要有四条。一是预留份额，包括特别预留和部分预留。46号文件第七条规定，采购限额标准以上、200万元以下的货物和服务采购、400万元以下的工程项目采购适合中小企业的，采购人应当专门面向中小企业采购。46号文第八条规定，预留份额采取以下措施进行： (一)采购整个采购项目或者专门针对中小企业设立采购包；(二)要求供应商以联合体形式参与采购活动，且联合体中的中小企业承担一定比例；(三)要求已获得采购合同的供应商将一定比例的采购项目分包给一家或者多家中小企业，组成联合体或者接受分包合同的中小企业与联合体中的其他企业、分包企业之间不得存在直接的控股或者管理关系。第二，价格审查报价。与181号文不同的是，46号文明确指出，不同类型的工程对价格评估有不同的优惠要求，特别强调了工程项目价格扣除的规定。46号文件第九条规定，接受大中型企业和小微企业联合体或者允许大中型企业分包给一家或者多家小微企业的采购项目，小微企业合同份额占联合体协议或者分包意向协议约定的合同总额30%以上的， 采购人、采购代理机构对联合体或大中型企业的报价扣除2%-3%，对工程项目扣除1%-2%，以扣除的价格参与评审。 采用综合评估法但未采用低价优先法计算采用招标方式的政府采购建设项目价格分值的，价格分值在原报价基础上提高1%-2%。组成联合体或接受分包的小微企业与联合体中其他企业、分包企业存在直接控股或管理关系的，不享受价格抵扣优惠政策。第三，资金支付优惠。与181号文相比，46号文第十二条第五款增加了以下内容：“采购项目涉及中小企业采购的，采购人认为符合相关条件的，采购文件应当在资金支付期限、预付款比例等方面明确对中小企业的优惠措施”。第四，鼓励引入信用担保、投标(响应)担保、履约担保、政府采购合同融资等专业服务。这是46号文件第15条的规定，其内容与181号文件大致相同，特别值得注意的是，在实施预留股份的措施时，需要首先明确项目是否适合由中小企业提供，只有适合由中小企业提供的项目才会涉及预留股份。根据46号文件第六条的规定，主管预算单位应当组织对本部门及所属单位的政府采购项目进行评审，统筹安排为中小企业预留采购份额。对于适合中小企业的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业，在政府采购预算中单独列出。有下列情形之一的，不得专门为中小企业预留采购份额： (一)法律法规和国家有关政策明确规定应当优先或者向事业单位、社会团体等非企业单位采购的；(二)因需要使用不可替代的专利、专有技术、基础设施c

因此，在具体实施中，采购人需要深入分析采购项目的需求特点，审慎选择第六条规定的项目情况，在确保采购项目目标效益的基础上，积极落实中小企业扶持政策。

46号文强调了供应商声明的重要性。在政府采购中，供应商的声明是中小企业的唯一证明材料。46号文第十一条规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的编号《中小企业声明函》，否则不得享受扶持中小企业的相关政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》以外的中小企业身份证明文件。为了减少供应商的不诚信行为，46号文件第十三条还规定，中标、成交的供应商享受本办法规定的中小企业扶持政策的，采购人、采购代理机构应当将中标、成交的供应商的《中小企业声明函》与中标、成交结果一并披露。第二十条规定，供应商按照本办法规定提供的声明函内容不真实的，属于提供虚假材料中标成交的，依照《中小企业声明函》等国家有关规定追究相应责任。第十六条规定，政府采购监督检查、投诉处理、政府采购行政处罚中的中小企业认定，由货物生产者或者工程服务提供者注册地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责。如果某些供应商心存侥幸，提交了虚假的《中小企业声明函》，就很容易引起异议，受到相关部门的处罚。

46号文第十二条规定，采购项目涉及中小企业采购的，采购文件应当载明以下内容： (一)预留采购项目或者采购包份额，载明该项目或者相关采购包专门面向中小企业采购，以及相关标的和预算金额；(二)要求参加联合体或者分包的，应当将联合体协议或者分包意向协议中中小企业合同金额的比例规定为供应商资格条件；(三)对无预留份额的采购项目或采购包，明确相关价格扣减比例或价格加分比例；(四)按本办法规定享受扶持政策获得政府采购合同的，小微企业不得将合同转包给大中型企业，中型企业不得将合同转包给大型企业；(五)采购人认为符合相关条件，在资金支付期限、预付款比例等方面对中小企业的优惠措施明确；(六)明确采购对象对应的中小企业分类标准所属行业；(七)法律法规和省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。因此，采购人或采购代理机构应根据不同项目调整采购文件中关于中小企业的相关条款，如资格条件、证明材料、评审标准、合同条款等。要充分发挥中介机构的引导作用，与采购方充分沟通，鼓励和引导采购方结合各种措施，全面响应国家中小企业扶持政策。

一是46号文件第四条第三款规定，在服务采购项目中，服务由中小企业承担，即提供服务的人员为按照《中华人民共和国政府采购法》订立劳动合同的中小企业员工。但服务项目中小企业从业人员的统计范围并不明确，比如是否包括劳务派遣工、临时工等。根据实践经验，如果仅依据46号文件第四条第三款，那么服务项目只能由与供应商签订劳动合同的人员承担。二是46号文第二条规定，本办法所称中小企业的定义将为“与大型企业负责人为同一人，或者与大型企业有直接控股或者管理关系的除外”。实践中会出现一种情况，即供应商和机构有上述情况，是否可以享受中小企业扶持政策？目前46号文只是排除了“大型企业”的直接控股和管理关系，并没有禁止“事业单位”的控股。建议在这种情况下，供应商可以享受《办法》规定的支持政策。再次，46号文第四条规定，在货物采购项目中，只有供应商提供的货物全部为中小企业制造的，才能享受支持政策，即只需检查货物的生产厂家是否为中小企业。但根据第九条第二款规定，货物采购项目中，供应商以联合体或分包形式投标，且小微企业合同金额占30%以上的，可享受价格评估优惠政策。这里需要注意的是，本款所称的“小微企业”应符合46号文第四条的相关规定，“小微企业”的合同金额是指小微企业生产的货物、承揽的工程和提供的服务的合同金额。

(本文作者分别为北京汇成金桥国际招标咨询有限公司总经理、综合法律部副经理)